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國家繼承條約的理論與實例




一、國家繼承的概念


在國際法律秩序上,國家繼承是一個非常複雜的流程。它的複雜性反映在多種的型態上。國際社會中,不同的時代有不同的問題,類似型態的國家繼承的一再重複發生,也因時而異。簡單來講,國家繼承可歸納為幾類:傳統的繼承與現代的繼承;全部的繼承與部分的繼承;分離(過去形式的繼承)、反殖民去殖民化的解脫(現在形式的繼承)與合併(將來形式的繼承);國家的滅亡、建立與領土的變更;由分裂而成的繼承、併吞,或將部分領土移轉割讓到已存在的國家的繼承;經由保護、委任或託管的繼承;經由合併、聯邦或邦聯統合的繼承;經由建立新國家的繼承。


1.現在、過去與將來型態的國家繼承


雖然,從託管地、非自治領土或其他殖民領土獨立出來的新興國家,是近半世紀來最普遍的國家繼承,但不能說現代的型態是從去殖民化蛻變的獨立,過去的型態是分裂,而將來的型態是合併。事實上,不同的時代都有國家獨立、分裂或合併;現在有國家分裂的案例,而國家合併的情形在過去也發生。任何試圖將國家繼承的實例區分為過去的、現在的與將來的形式,都可能陷入武斷專擅的勉強劃分歸類。


2,全部與部分的繼承


全部的國家繼承與部分的國家繼承是傳統的區分法,特別是在十九世紀與二十世紀初被普遍引用。部分繼承牽涉到失去部分領土而不牽涉到國家的人格地位。全部的繼承則是國家法律人格的完全消失,例如經由分裂或合併而消失不存在。


3.領土的變動


國家的繼承可能牽連到國家與國家間領土的轉讓,涉及併吞、合併、分離、割讓、保護、委任、託管、合眾國的組成、聯邦的組成、從非自治領土解脫與蛻變成獨立的新國家。兼併與割讓不牽涉到建立新的國家,只是經由領土的變遷與重新分配,一國兼併另一國一部分的領土,或一國割讓一部分的領土給另一國而已,不構成國家不存在的繼承問題。


4.保護國


理論上,保護國是一種保障,從保護國到被保護國的保障,不需要廢除被保護國的國際人格,只是將被保護國對外關係的主權移交保護國。保護國掌握被保護國條約締結的權力,控制國防與外交等等。為實際有效的掌控外交關係,則需要相當程度的控制被保護國的內政。因此,保護國關係的建立,自然引發一定程度的繼承後果。


5.國際聯盟的委任統治


第一次世界大戰後,建立了委任統治制度。依國際聯盟盟約第二十二條規定,從德國與土耳其割開出來的領土並沒有歸屬到任何一個國家,而是由國際聯盟委任某個國家代為統治管理而已。國際聯盟與受委任統治國問所簽訂的委任統治同意書中,特別明訂委任統治管理的條件與約束。委任統治與兼併或分割不同,並不將領土割讓給受委任統治國;受委任統治國對委任統治地的權力行使受到限制,不像一個國家對自己的領土有行使完整主權之權力。


6.聯合國的託管


第二次世界大戰後,委任統治的制度被聯合國改成新的託管制度。依據聯合國憲章第七十七條的規定,下列領土撥歸託管:


(1)依國聯盟約第二十二條規劃的委任統治地;
(2)第二次世界大戰後,戰敗國割讓的領土;與
(3)對特定領土行使主權的國家,自動將該領土交付聯合國託管。


將委任統治的領土或其他的領土轉成託管,是國家主權的轉移,也是一個領土國際法律地位的改變


7.獨立

獨立被指為國家繼承的當代模式。獨立可經由分離、解脫或反殖民統治去殖民化而達成。分離是『一個國家的解體』、『分割』與『分裂』一個現有的國家分裂成兩個以上的新國家,或者分離部分的領土自行宣佈獨立為新的國家,舊有的國家仍然繼續存在。新國家的獨立,可經由和平的協議或內戰的勝負、附屬地的解脫或反殖民與去殖民化的結果,中斷了統治殖民母國與被殖民統治土地,或被託管土地與受託國原有的臍帶。過去半世紀以來,幾乎所有的新興獨立國家多是經由反殖民與去殖民化的過程。新獨立國家的興起,可能牽涉到將主權移轉給以前沒有國際人格的殖民地,或保護國從被保護國撤離,或將國家權力轉交給已成熟到有自治政府的領土。反殖民與去殖民化的歷程可能是和平漸進,亦即演進的獨立。將幾個以前被統治的領土組成邦聯或聯邦,此種方式被認為是幾個面積不大、人口不多的殖民地達成獨立最理想的模式,最顯著的例子就是阿拉伯聯合大公國,在一九七一年由瀕臨波斯灣的六個阿拉伯酋長領地--Abus Ahai、Shrja、Ajman、Fujaira、Dubai與Umm al Quaiwin聯合組成而獨立。這種與獨立同時組成的聯邦與兩個已存在的獨立國家的聯合不同。


8.合併與聯合


兩個或兩個以上已存在的國家合併成一個國家,是另一個型態的國家繼承。兩個或兩個以上獨立存在的政治實體的融合,是有關國家刻意的集體行為,所有參與的國家可能終止存在為國際法的主體,而蛻變成為一個新的國際人格,或包容的各個國家,在法律上仍可能保存各國原有的國際法律人格。在國家合併聯合的時候,繼承的問題更是複雜;特別困難的是如何認定那一個國家是繼續存在的併吞國,或是幾個各自獨立的國家融合成一個全新的國家。相同的,當合併國家分解成兩個以上的國家,也導致類似的問題:如何確認那一個是已存在之舊國家與那一個是新國家?


近年來一連串發生的:歐洲聯盟(European Union)的成立、非洲聯盟(African Union)的開始、 蘇聯的瓦解、捷克的分裂、南斯拉夫的解體、俄羅斯與白俄羅斯的統合談判等等,為國際法有關國家繼承的規範帶來新的課題。


儘管不同,所有型態的國家繼承都具有一共通特點:一個國家對一個領土停止統治管轄,由另一個國家取而代之,這個取代的國家,可能是一個已存在的國家或新興獨立的國家。由一個國家繼承另一個國家在一特定領土上的主權,許多問題將隨之而來。國家繼承是領土主權移轉的法律後果,牽涉到在特定領土上,所發生之特定情勢而引起的效力。


總而言之,國家繼承是領土的重組變動,伴隨著主權之轉換或新主權的興起,它包含一個國家主權被另一個國家主權所取代,及領土的部分或全部的割讓移轉。

二、國家繼承與政府繼承


雖然國家繼承的觀念已相當明確,倡實際上,有時仍無法避免會牽涉到政府繼承,或其他混淆不清的情況。因政府輪替而引起的改朝換代,很容易與國家繼承混在一起,兩者應該是不同的。


1.國家與政府


基本上,國家與政府不同。國家是一群有主體的人民,在一個特定的領土上,擁有行使主權的權力;而政府是一個結構組織或代理機關,經由政府,國家的意旨因而形成與表達,國家的權力因而行使,國家的功能因而彰顯。國家的存在不因政府的變動而消失中斷。有時政府繼承牽涉到內部組織或國家主權行使方式的改變,但並沒有牽涉到領土的變動,也沒有國家主權的轉移。 國家的繼續存在並不因政府的轉換而停止。


2.法律效果的不同


國家繼承與政府繼承的根本不同,及其所導致的不同法律效果,為許多國家的法院、國際的組織、國際性的法院所尊重採用。這也是為什麼聯合國國際法委員會決定分開處理國家繼承的法律問題與政府繼承的法律問題。國家繼承與政府繼承間的根本區分,在於國家的國際人格。


3.國家的國際人格


雖然,在國際法上,對於有關一個國家之國際主體人格,沒有單一普遍被接受的學說,我們仍然可依相關的國際法準則來扼要闡明分析。


一個主權的國家是『一個有組織與效力的法律秩序,對特定的領土與人民行使有效的控制,此一法律秩序只直接受制於國際法,而不從屬於任何國家之法律』。當任何一個或多個上述的要素條件不存在或失去時,即導致一個主權國家的消失。從另一方面來看,某些情況的改變並不會導致國家的滅亡,國家的主體仍然存在。


人口或領土的全部喪失,國家的主體當然隨著完全消滅。一般而言,領土或人口的局部變動並不會影響國家主體的存在。因選舉或當政者殞落所引起的是政府的變動,而政府體制的任何改變、憲政體系的改變,國內法律秩序或社會秩序內涵的變動都不會影響到國家主體人格與國家的永續存在,不管這些變革多麼重大。


國家繼承與國家主體存在的概念雖然在實例上仍分歧不一,但依舊可用傳統的字眼綜合如下:在變革的時候,原來存在的國家已經消失,就是國家繼承;假使原存在的國家沒有消失,國家仍然繼續存在,就是政府繼承。儘管如此,這種簡化的說法,國際上,時常受到質疑挑戰。


4.國家繼承與政府繼承區分的困境


當一個新的政治實體建立時,常常被提出的問題為:此『實體』的成立是國家繼承還是政府繼承?在國際實例上,從來沒有一致的論點;尤其是第二攻世界大戰以後的實例,使紛擾不一的政策更形錯綜複雜。眾多歧異之處顯示出有時很難去界定何者為國家繼承,何者為政府繼承?有人指出,一九六O年代以後的發展,尤其是眾多新興國家的建立,使國家繼承與政府繼承在技術上的區分,變成更不確定。的確,以某些國家的例子來看,一個革命政府採取的政策立場,與一個被殖民統治的土地經逐步演進而獨立成為國家,兩種不同的情況,所採取的不同政策就已相當錯雜。各國政策所援引的學說、原則與慣例隨著問題的不同而不同,實例上有很大的差異。


為面對複雜變動的情況,主張不需區分國家繼承與政府繼承的理論遂應運而生。澳洲的學者奧卡諾(D.P.O'Connell)建議: 『假使有任何規範原則,可賴以為準作為解決因一領土之政治變革所引起的問題,那個原則可能會是如此:變革應以所發生的政治上、經濟上與社會上割裂中斷的程度來衡量;所以解決問題的方案應像光譜般多元,而絕非單一的。』


有學者提議在一個領土社會單元中,領導者、文化的認同、社會與經濟結構、機關制度、目標、策略與政策應是基本的標竿。一九一七年革命,蘇維埃繼承俄羅斯帝國之後,在國際法上所產生的紛爭,就是國家繼承與政府繼承不分的一個例子。另一個更困難的案例,為一九四九年成立的中華人民共和國。這兩個國家對自身變革所產生之法律效果的政策不定,似乎遊走於國家繼承與政府繼承間,一切以對自己最有利為標準。


許多新興國家的崛起,提供了國家繼承與政府繼承問題困難劃分的案例。當繼承牽涉到一個被保護國或被託管統治之領土,有人主張該領土的主權從未中斷,應是政府繼承重於國家繼承;但實際上,沒有一個非洲或亞洲新興國家的政府,認為自己的獨立是一個新政府取代從前的殖民統治當局。


5.演進的獨立與革命的獨立

為避免劃分國家繼承與政府繼承的困難與含糊,國際法於是提供了一個新理論,區分演進的獨立與革命的獨立。反殖民與去殖民化的過程並不是憲政臍帶的突然斷裂,而是束縛臍帶的緩慢萎縮過程。新國家的興起,通常是從取得半主權地位開始,逐步建立內部負責的政府,最後達到完整國際人格的階段。因此,無法嚴格劃分國家繼承或政府繼承的界線。


許多大不列顛國協的新成員,提供了混合國家繼承與政府繼承法律效果的實例。大不列顛國協負責國協關係的專家,於一九六O年在聯合國的國際會議中指出:厂對新獨立國家,我們以這樣的前提推演:雖然在國際法上,我們在建立一個新國家,實際上由許多方面來看,這個國家在獨立前有相當的時間已是一個分離的實體。換句話說,在獨立的前後,我們所面對的是,完全相同的地理區域,相同的人民居住在那裡,被幾乎相同的政府所統治等等。我們從這種實際的情況演繹出一個廣義的原則:這個國家與其政府應繼續享有與獨立前相同的國際權利,並擔負與獨立前相同的國際義務;雖然在宣佈獨立後的特定時日,這種局面會以直接與其他國家聯繫而保存,而不再經由中間的殖民統治國。』。

6.傳統區分的不盡適當


區分國家繼承與政府繼承的傳統國際法,被批評為不適合解決現代的問題。在比較美國對一九五九年古巴共產革命與西印度群島、加勒比海新獨立國家的政策。一位國際法學者指出:『從前那種區分主權變更與政府轉變之勉強、不自然方式,應該加以修正,因為這樣的劃分只適用於從前,現在若如此劃分,常會導致對轉變程度及實際情形的錯誤評估。』


在政治變革程度不劇烈時,國家繼承與政府繼承的區分是明確而有用的;若政治變革程度劇烈時,兩者之間的分隔將微小到幾乎不存在。因而,人們懷疑並挑戰嚴格區分兩者法律效果的實質意義。理論上,一個非自治領土興起為一獨立國家,牽涉到主權的移轉,隨之而來的法律問題應屬於國家繼承的範疇;但是就法律機構、組織而言,這樣的轉變卻更像傳統的政府繼承,而不像領土由一個國家割讓到另一個國家所牽涉的變動。更有甚者,從實例上來看,權力的轉移所牽涉的步驟比一個階段多,導致雙重的繼承。實際上從多方面考慮,將一個轉變的案例劃歸為一類或另一類,有時是非常勉強的。任何為解決複雜的政治的、經濟的與法律的問題所作的牽強劃分、歸類,常常會引發更多問題。

7.靈活機動的原則

儘管如此,國家繼承與政府繼承的區分,一直都被認為是有其價值且被接受的準則。聯合國國際法委員會在起草國家繼承法時,就決定集中在國家繼承問題的處理,只有在需要輔助研討國家繼承的時候,才涉及政府繼承。在國家繼承的國際法中引進靈活機動的因素,才能有效處理問題。為避免技術層面牽強區分的困窘,並且更符合當代國際情勢的需求,我們應以靈活不僵化的處理方式,來應付國家繼承與政府繼承的各種問題。


三、國家繼承條約的理論


一般來講,有關國家繼承條約的理論可歸類為四個學說:1. 全部繼承的學說、2.全部不繼承的學說、3.繼續的學說與4.條約領土移動的學說。


1.全部繼承的學說


雨果‧格勞秀斯(Hugo Grotius)創造了此一學說,引用一個國家像一個個人,依羅馬法個人繼承的法律,本學說主張一個國家是一個有領土、人口、政治組織與權利義務的法律人格。主權的改變移轉正如一個個人死亡之後,財產的移轉一樣,權利與義務隨著該處置而移轉。這個學說認為,承繼的國家直接繼承了被繼承國的人格與所有的法律關係,正如羅馬法規定的死亡者的人格與法律關係一樣。因此,所有法律上的權利義務毫無例外或修正的,從一個國家轉到另一個國家。當一個新國家誕生之後,它繼承了被繼承國所有的全部。


全部繼承的學說被批評為不適合現代的狀況,尤其因為羅馬法的相似比喻,容易給人錯誤的印象。在國際法,一個繼承國與一個個人自願繼承有很大的不同。全部繼承的說法以國際法與國內私法的相類似點為前提,進而勉強地把國家的實例擠進特別框框。國家繼承條約的複雜,不是只引用單純的類似比喻就能解釋解決的。


2.全部不繼承的學說


依據全部不繼承的學說,繼承國尤其是新的國家,從已存在的國家分開變成一個獨立的個體,對被繼承國的條約可說是亳無干係,新的國家從頭開始,一切清潔溜溜不受條約的拘束。依據國家是具有主權的『最高的政治結合體』,全部不繼承的學說否認繼承國須承擔任何被繼承國條約的義務或能夠享受任何條約權利。從絕對主權而言,沒有任何法律可以強迫繼承國去對被繼承國的條約行為的結果負擔任何責任。隨著國家的獨立,被繼承國所有的條約權利義務已經失去了一個負責的主體。一個新的國家要追求一個新的命運,為早日達到建國的目標,新國家就不應該受被繼承國以前所作的承諾的束縛。


就當代國際法的觀點,絕對的國家主權其實是絕對沒有的。國家主權所涵蓋的只是在一定的區域、土地上最高的法律管轄權,在這個互相依存的世界,就一個意義上來講,主權是相對的。主權的轉換是一個權力的行使轉到另一個權力的行使。雖然繼承國可能沒有繼續被繼承國的主權的意識與意願,但實際上所牽涉到的領土、人民和法律秩序的繼續並不能一刀兩斷完全切割分開。國際法對繼承國課以在該領土上的責任,與新國家主權的行使並沒有絕對的衝突。因此,任何主張繼承國絕對不受被繼承國所簽訂的條約的限制,可說是太過分的堅持,實際上,就國家的慣例而言,許多新國家也自認受到被繼承國以前所簽訂條約一定程度的約束。


何況,全部不繼承的學說,毫無彈性的斷定,在變遷的時空下,國際條約因過時而沒有任何意義,進而失效,過度強調了在國家繼承上的消極面。其實,當主權的變動只輕微的攪動有關國家間條約履行的條件、環境,應該可以接受條約的繼續存在。毫無選擇、擅自武斷的援用全部不繼承的學說,可能引起不必要的紛擾與為難,造成無所適從的情況。雖然如此,一旦原先的締約國完全消失,則是一個很大幅度的變動,使國際條約變成無法履行,因此,將沒有任何人或國家會主張這些條約的繼續。


3.繼續的學說


與全部繼承說很接近、相類似的就是繼續的學說。與羅馬法觀念不同的是,此說主張被繼承國人格因變動的結果而完全消失。國家繼承是『替代加上權利的繼續』。因為國家繼承是一個法律人格解散後根本與立即的後果。像自己原有的權利與義務,一個繼承國承受被繼承國的國際義務與權利。對此一學說,美國新罕布夏州最高法院一九四八年哈納芬對麥加錫(Hanafin v. McCarthy)一案的判決說的最清楚:

『從領土的分離而建立的新國家,這個新國家依主權權利能與其他國家簽訂條約,但在實際簽訂新條約之前,領土未分離之前就巳適用的條約對新國家與其國民繼續有效。』


當代新獨立國家的實例,為繼續的學說注入新的意涵,亦即繼國是不是接受被繼承國的條約關係,由繼承國自行決定。除非繼承國正式宣告廢止、不接受、譴責排拒被繼承國的條約,否則,繼承國的政府繼續被這些條約的權利義務所約束,直到有關的條約被重新考量、談判修改或置之不理。因此,兩個模式被提出來以補充繼續學說:『選出』的模式與『選進』的模式。『選出』的模式要求繼承國對被繼承國的條約應明確的宣示不再有任何效力。『選進』的模式則要求繼承國對被繼承國的條約,應明確的宣示繼續有效才算數。


就此學說,一個被嚴重批評的缺點是,過分強調繼承國的決定,而沒有考慮到有關國家的決定。繼承國憑什麼去強加或強迫有關締約國繼續或中斷已有的條約關係,而不顧有關締約國的意願呢?繼承國決定繼承,除了是一個法律上的假設以外,還有沒有真正的法律根據?


4.條約領土移動的學說


根據條約領土移動的學說,當一個國家的領土有變動的時候,條約對新的領土疆域適用,對失去了的領土則不再適用。條約領土移動的學說比上述三學說的爭議較少。國家的實例與國際或國內的法院大多接受。維也納條約法公約第二十九條明定條約之適用範圍:


『除條約表示不同意思,或另經確定外,條約對每一當事國之拘束力及柞其全部領土。』

國家繼承因特定領土轉移而引起時,繼承國所有的條約自然延伸到有關的領土,相對的,被繼承國的條約因而對該領土終止其效力。依實用的解釋,一個條約對締約國全部領土適用,則任何領土的變動,所涉及的,只是適用條約的領土變大變小而已,不是領土變成完全沒有的情形。


很明顯的,沒有一個有關國家繼承條約的學說是十全十美而又被普遍接受的。全部繼承之說的起點是國內私法與國際法的類似比擬。全部不繼承之說,則只以每個國家的政策為準,而不主張任何繼承。繼續之說則武斷的強調繼承國的意志。總而言之,任何一個關於條約的繼承的學說都很容易流於僵硬的偏頗,而擅斷指出任何有關的問題,只是一個領土有沒有從被繼承國的條約中解脫出來的問題。因此,為求得問題的簡單化解決,只採用一個學說而排斥另一個學說,是與國際政治的現實與法律的現況不能銜接配合在一起。條約繼承的根本是功能的運用,而不是單純理則的與哲學的學說推演,問題的實際解決,不是單憑一般與抽象的理論演繹出來的。


追根究底,國家繼承條約各個不同的理論學說是因為每個有關國家的便宜行事而形成的。一個國家可能引用一個或所有的學說,以應付不同的需要。也因此,幾乎不可能有被普遍接受的原則。國際實例顯示,政治與經濟等等的考慮,往往左右了理論學說的運用,有時更遠勝任何理論與邏輯上的選擇。就條約繼承的問題,一個適切的處理方式,應該是耍詳細分析問題所牽連的國家繼承的型態與各個條約的特性。

●四、國家繼承條約的一般實例


一九四五年以前的國際關係被描述為歐洲強權的爭霸,歐洲強權在海外殖民領土的爭奪,導致世界地圖的重劃再重劃。國家繼承依國際政治的現象可歸類為:領土的併吞與割讓、聯邦與邦聯、瓦解與分割、保護國、委任統治、託管、自治領土與獨立。 隨著國家繼承的不同型態,所採取的條約繼承與不繼承的對策也就有不同。整體而言,國家實例是分歧不一,有時甚至相互矛盾衝突。


條約繼承的法律問題,與複雜的政治、經濟和其他事項牽牽連連,政治上與經濟上的顧慮與權宜,很容易就推翻了法律規範的援用。歐洲殖民帝國應付在殖民地上引發的國家繼承的政策,與應付在歐洲發生的相同問題的政策,可說完全不同。假使,安定的維持是條約繼承上的一個重要考慮的話,從殖民地的擴張而言就不盡如此,在殖民地的擴張上,鞏固殖民帝國的利益與殖民帝國勢力的平衡才是主要的考慮。


過去殖民主義的年代,在條約的繼承上,條約的歸類是屬人的與屬地的最為重要,屬人的條約不必繼承,屬地的條約則應繼承。條約的繼承從不考慮或提到條約是平等的或是不平等的。當時,不平等條約的合法性從沒有被挑戰,同樣地,在國家繼承的場合,不平等條約的繼承是否合法,也從沒有被認真的考慮過。在那個時代,沒有任何法律禁止不平等條約,不平等條約的簽訂被視為當然,因此,也沒有任何法律原則去否認國家繼承後不平等條約的繼續。不平等條約是殖民政治的產物,很自然地,國家繼承發生後,不平等條約的繼續是政治問題,而不是法律規則的純粹適用。簡單來講,聯合國成立之前,條約繼承的國家實例,與當時強權政治以國力作主的考慮配合一致,當時的國際強權政治的結構與今日的世界社會截然不同。


第二次世界大戰結束後的幾十年,國家主義興起,獨立浪潮高漲。首先從亞洲開始,而後國家自由與國家獨立的風吹遍了非洲及所有的第三世界。在反殖民去殖民化的年代,許多委任統治地與非自治領土風起雲湧地獨立成新興國家,連帶地,使國家繼承條約成了一個很尖銳的國際法問題。


世界權力結構的劇烈變動,新的情勢條件與新的國家挑戰舊日傳統的國際法。舊日傳統的國際法的形成,武力的使用是一個很重要的因素。當時的國際法,是西方歐洲強權在過去幾個世紀所累積發展出來的,這些舊日的國際法深深的影響了今日的國際法,換句話說,今日的國際法是從過去的國際法蛻變出來的。直到二十世紀的七十年代前,亞洲與非洲的國家對國際法的形成、定型化與系統化幾乎沒有參與,亞洲、非洲的國家是被征服被殖民統治的領土,它們的存在只是為歐洲殖民帝國的利益。


新國家的興起徹底的打翻了殖民主義,掙脫了在政治上、軍事上、經濟上與精神上的桎梏,新興國家要改變現狀,重建自己的國內社會,調整國際社會,期待能更公平的分享現代文明的好處、利益。作這個努力的同時,它們耍修正國際法上傳統的規範觀念,使國際法能與聯合國憲章所標榜的原則吻合,尤其是國家平等與人民自決的原則。

許多新國家的出現,使國家繼承條約的問題變得很重要。一個新國家決定繼承條約,大抵受到下列幾個因素的影響:在殖民統治下所遭受的痛苦經驗、對過去殖民壓迫的反感、國家意識的強烈、忽然變成獨立國家所帶來的生疏與無知、迫切需要的經濟發展、與原先統治的被繼承國的關係、與其他國家的關係,再加上安定與變動的平衡。這些因素交相作用影響,是以,不同的新國家強調注重不同的事物,使得當代有關國家繼承條約的實例參差不同。


當代國家實例顯示,對條約的繼承並沒有一個單一的模式,幾乎不可能指為『零和』的原則--『全無與全有』的處理方式。關於條約的繼承可歸納為五大類:1.全盤的否認、2.承繼的協議、3.暫時的援用--奈瑞爾主義、4.選擇的接受及5.不置可與否。


1.全盤的否認


對原有條約的全部拒絕、全盤的否認是全部不繼承學說的運用,主張新國家開始新的生命無拘無束,不受獨立之前加諸在其領土上的任何條約的拘束。這是以色列的立埸,拒絕繼承任何以前統治強權對其領土加上的條約,所持的理由是:一個新獨立的國家應有完全的自由,去成為任何一個它認為適當的條約的一方。一個國家完全拒絕繼承條約的實例不多,除了以色列以外,阿爾及利亞拒絕繼承法國所有的條約,布吉納法索(剛獨立時叫上伏塔)在一九六二年就聯合國秘書長有關條約繼承的詢問,作這樣的回答:『作為一個主權獨立的國家,上伏塔不認為它本身受到法國在上伏塔共和國獨立前所簽訂的條約的拘束。』


2.承繼的協議


承繼協議是英國在第二次世界大戰後所創造的,成為使用在英國屬地獨立的標準模式。就一定的程度而言,法國、荷蘭與其他國家也接受採納這個模式。依此模式的協議,一個新獨立的國家同意接受在殖民帝國統治時,為其所簽訂或適用於它的領土上的條約的權利與義務。


3.暫時的援用--奈瑞爾主義

暸解承繼協議欠缺法律上的有效約束力,有的新國家則寧願自己作出聲明或通知聯合國秘書長,表明在一段時間內,願意暫時繼續遵行在獨立之前就已施行在其領土上的條約,利用這段時間考慮評估並決定對這些條約是否需要更多的時間去考慮,最後才決定是否永久的接受或遵行或拒絕。


當坦尚尼亞獨立的時候,拒絕與英國簽訂承繼協議,因為它認為這種協議,可能被第三國引用,來強迫要求坦尚尼亞履行某些在獨立之後,本應該中止的條約。尤有甚者,這樣的協議,根本不可能使坦尚尼亞據而要求關係的第三國履行有關的條約的義務。因此,坦尚尼亞採取明確正面的態度,在兩年內暫時援用已有的條約,宣佈在兩年內,所有以前的條約暫時有效。在這期間內,如果坦尚尼亞沒有就特定的條約採取任何決定,期間一過一律自動失效。在能自己控制的範圍內,這樣的立場,不排除被繼承國以前為新國家領土所建立的條約關係的延續,只要這些條約關係,不是單單為被繼承國自身統治的利益目的而建立。在兩年的緩衝期內,坦尚尼亞要利用外交談判,取得有關國家的同意,或繼續現有的條約或修改現有的條約。這個模式,明顯的指出被繼承國的條約不是神聖不可侵犯的,而應該是可以經由有關國家用相互的同意加以修改或廢止的。


坦尚尼亞的模式亦稱為奈瑞爾主義(The Nyerere Doctrine),被許多國家所採用,肯亞、馬拉威、波札那、賴索托與史瓦濟蘭。蒲隆地作了相類似但更詳盡的宣言。尚比亞仿傚坦尚尼亞並稍作修改補充:把獨立前的條約當作繼續,聲言在沒有特定的期限內,它要重新評估與決定有關條約的存廢。而後,蓋亞那、巴貝多、模里西斯和東加也都援引相同的模式,再添上一點點文字的修改。諾魯一九六八年的宣言亦採行坦尚尼亞的模式,沒有提及任何國際慣例法,諾魯主張在暫時適用的期限一過,除非有關國家之間作重新的安排,否則以前的條約就一律中止。


這樣的宣言,無可避免的也有一些問題。這種選擇權的保留是不是只適用於宣言國而已?其他有關的國家如何?在過渡時期這些條約的法律地位如何?假使新國家最後接受獨立前就對其領土適用的條約,這是新的條約還是舊條約的恢復?什麼是合理的考慮評估時限?這個暫時援用的期限應保持多久?


4.退擇的接受


依選擇的接受的模式,一個新國家可挑選被繼承國的一些條約以為有效,同時,把其他的條約一律當作無效、失效。新國家有權挑選被繼承國條約的主張,被有些新興國家或明確或含蓄的表示,相對的,很多有關的國家也就這種主張立場加以默認。例如,剛果(Brazzaville)在獨立之初就宣佈選擇性的接受沒有經過它排除、作廢或明白取代的條約。


另一個剛果共和國(Leopoldville)在一九六O年六月三十日從比利時的殖民統治下獨立時,並沒有簽訂任何承繼協議,它利用選擇性的接受的政策,繼承比利時的條約。一九六一年十二月二十九日,剛果共和國外交部長就條約繼承的政策遞送如下的通知給聯合國秘書長:


『一般而言,剛果共和國認為自己是一個繼承國,就國際條約而言,是從比利時剛果而來的獨立主權國,憑此,它認知關聯其領土的條約繼續有效。』


通知上所提的『認知』則進一步被補充說明『外交部正在研究,以確定特別的條約是否為比利時剛果而簽訂或適用到比利時剛果』。盧安達也作了類似的聲明,但用一般性的言詞表明對被繼承國的條約選擇性的繼承。

當美國與密可羅尼西亞(Micronesia)談判聯盟的關係時,一個基本的問題就是美國有關密可羅尼西亞的條約的存續效力問題。依白宮當時所揭露的文件,美國不接受密可羅尼西亞對與該群島有關的條約有否決的權利。密可羅尼西亞的要求講明白一點,基本上就是對條約繼承選擇性的接受。


選擇性的接受不僅為許多新國家所採取,已存在的大國也有採取選擇性的接受的實例,瓦解前的蘇聯與中華人民共和國就是明顯的例子。


5.不置可與否


不置可否的決定也是一個面對條約繼承的模式。有些新國家剛獨立的時候,對條約的繼承不作任何決定性的承諾或政策宣示,而是等到問題發生時才面對加以處理。雖然就條約的繼承不作一般性的政策聲明,但這些新國家在實際上,則繼續適用符合其利益需要的條約。馬達加斯加在一九六一年致聯合國秘書長的聲明,就是一個新國家在獨立的早期暫不作決定的最好例子,它強調:


『這是國際法的一個問題,即使有關的最高法律權威機構也一直沒有定論。似乎很困難採行任何一個原則,因此,應就每一個特殊的案件詳細地加以評估。』


當法國無條件地從中東退出的時候,沒有任伺雙邊的協定規範敘利亞與黎巴嫩的條約權利義務的繼承。在歡迎這兩個委任統治地的獨立時,國際聯盟並沒有鯛及條約繼承的問題。敘利亞與黎巴嫩對條約的繼承似乎採取暫不作決定的政策。

無可否認地,一個新國家可能有機會與有關的國家就已有的條約的中止或更新簽約談判;但也有可能,有關的國家不願與它談判。對被繼承國的條約不宣佈加以繼承,倒也不失為是一個聰明的抉擇。因此,不置可與否暫不作決定的政策可用來作為積極肯定與消極否定。


當代的國際實例為繼承國提供了廣泛的選擇:從完全的拒絕到毫無保留的繼承之間,則有兩個新劊的模式--承繼協議與奈瑞爾主義。今日的實例與舊日的實例,真的有很大的不同。


五、結 論


許多非歐洲新國家的建立帶來了國際法的變動,變動的過程中,進一步以公平正義調和國家利益興國際利益。選擇自由的標榜,連帶地使當代條約繼承的國家實例沒有了一致性。所有國家對條約繼承所採取的不同政策的處理,反映了現代國際社會關係與問題的複雜化。


許多新國家認為在獨立之前,就已經適用在它們領土的雙邊條約繼續有效。就此,問題的核心是,這些國家是因為國際法的約束而如此?或者如此的遵行是一個自由裁量的國家行為?更進一步,能不能說,這是從國際法的一般原則演繹而來的法律責任?或是因新國家對特殊條約的行為,對它因而形成了法律上的責任呢?


任何主張繼承國家不受被繼承國家條約的拘束,因為太廣泛模糊,而不被新舊國家所一致接受。新國家發現到,一切重新開始也沒有太大的好處。新國家可能作的選擇是拒絕接受被繼承國的條約,或宣佈這些或某些條約繼續援用,或簽訂承繼協議或完全不作任何決定。舊日的規範不允許繼承國去繼續利己的條約及中止於己不利的條約的選擇,被最近的實例所修正。『接受全部或拒絕全部』、『拿或不拿』、『取或去』已不再是金科玉律。


互惠的因素在評估條約的繼承是很重要的,許多有關的國家,尤其新獨立的國家,堅持互惠的原則是一切評估的關鍵樞紐。同樣地,國家之間平等的原則也不應該被忽視。


確實的,隨著年代的更替,就有新的觀念與新的要素不斷地被注入國際法中。國際法對『不文明的人種』與『野蠻的國家』不適用的年代,已成歷史的過去。現時斷面對的是,經由人民自決而達到大小新舊國家在法律上的平等;當代的國家實例的形成與模式,與十九世紀和二十世紀前半的國家實例,因時空的變遷而有很大差異。雖然在聯合國成立之前,不平等條約不是無效的,但是在今日,尤其自維也納條約法公約簽署之後,不平等條約無效的觀念原則更被強調。不平等條約的問題更不容漠視。因為新國家獨立之後,必須面對的是以前殖民統治帝國對它的領土所簽訂的條約的存廢效力,及在國家繼承時的條約是否繼承的問題。在很多的實例上,新國家所面對的條約是昔日殖民歷史的遺留物,它是用赤裸裸的武力或類似武力的威脅所造成,或是出賣有關人民的利益。關於國界或領土特權的條約,往往很有可能被有關國家認為是不利的、不好的或不平等的條約,進而演變成很大的爭端。有人指出,一個新國家『不能說是完全的解脫,假使它還須要去承受在獨立前,殖民帝國為自己本身的利益而締結的條約』。因此,有人建議,無可避免的,應該將條約區分為有殖
民特性的條約與無此特性的條約來處理。


國家平等的原則一再被強調。不平等條約一直被譴責,早就應該消失了。實際上,有些不平等條約的繼承卻是國際糾紛的爭端起源,就一個程度而言,條約繼承的問題多是不平等條約繼承的問題。假使不平等條約的觀念能夠確立,有關國家繼承與不平等條約的規範能夠明確的形成,則條約繼承的紛擾就可能被澄清到比較不混沌的程度。因之,我們耍來探究什麼是不平等條約,及不平等條約的存續在國家繼承的場合如伺被面對、如何被處理。

 

 

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